在现代工业化进程下，国家开始积极提供教育资源。
(37)按照现有的罚款模式，有违法所得的价格违法行为一律处违法所得5倍以下的罚款，没有违法所得的则处X万元以上Y万元以下的罚款，这可能导致的结果是有违法所得的仅处罚几百元甚至几十元，而没有违法所得的反而被处以几万元，(38)显然不符合过罚相当原则。例如，有学者借鉴美国侵权法中的汉德公式提出了一种确定行政罚款数额的思路，即通过B(预防有关损害发生所需的费用)、P(有关损害发生的概率)、L(有关损害)三个变量及其相互关系作出认定，在此基础上确定罚款的具体数额。
(48)在《价格违法行为行政处罚规定》修订过程中，有观点主张将低价倾销中没有违法所得的的罚款设定为：可以并处违法行为发生期间销售额1%以上10%以下的罚款。在理论上，学界对行政罚款设定的功能、考量因素、基本模式、优化路径等进行了研究。就豁免要件而言，可进行概括设定。参见董成惠：《低价竞争的反思》，载《南华大学学报》(社会科学版)2020年第4期。但585号令在法律体系中的效力位阶毕竟是行政法规，其仅对价格法的相关条款进行了有限的细化规定，导致价格法抽象的立法用语依然内涵外延不清晰，在价格监管执法实践中产生适用难题。
如前所述，除了要合理选择适当的罚款方式外，罚款数额标准的设定是否科学合理，也直接关系行政罚款的处罚目的能否实现。(一)三乱问题逐步解决，涉企违规收费仍有发生 当前，涉企违规收费在我国法律制度框架中尚未有统一的准确定义。第一，限制政府营利导向的限定主体经营机制。
(40) 整体来看，上述三种模式都只能通过推导的方式诠释公共数据公平利用权的内容。正是在此种意义上，我们需要重视从公共数据的利用主体视角，引入公共数据公平利用权之概念，构造公共数据开放利用制度系统中的权利与权力互动结构。(14)See Mariateresa Maggiolino,"Policy Recommendation on the Competition Law Issues of the Re-Use of Public Sector Information(PSI)",6(3)Masaryk University Journal of Law and Technology 373,378-379(2012). (15)Directive(EU)2019/790 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019 on Open Data and the Re-Use of Public Sector Information(recast),Official Journal of the European Union,26.6.2019. (16)参见马长山：《智能互联网时代的法律变革》，载《法学研究》2018年第4期，第20页。如前所述，公共数据开放与政府信息公开在制度基础、功能定位、利益考量等方面均存在明显不同。
公平利用权其实构成了国家从事公共数据经营性活动的限制性规范。③参见肖卫兵：《论我国政府数据开放的立法模式》，载《当代法学》2017年第3期，第42-49页。
一方面，从规范逻辑上看，由公共数据的特性及公平利用权的内涵无法直接确定或间接推导出在公共数据之上可以设置所有权，更无法确定其权属，立法应注重对公共数据公平利用权的制度保障与法秩序维护。在此基础上，确立公共数据公平利用权作为公共数据利用主体所享有权利的概念指称，并分析其基本定位。(20)这虽然考虑到了实践中的政策试验性，但制度设计完全倾向于政府主导的议程设定与裁量，可能导致利用主体产生不稳定预期，偏离数据治理法治化、理性化的轨道。(23)参见何渊：《政府数据开放的整体法律框架》，载《行政法学研究》2017年第6期，第63页。
另一类是以《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》第27条为代表的除法律、法规、规章另有规定外……应当免费的除外规定模式，即暂以免费为原则，也为收费制度的后续构建留下空间。二是融入政府的数据开放义务与开放数据的具体操作规则中。在欧洲，如何理解和定位公共数据利用者的专门性权利也引发了广泛的讨论，See Thomas Fetzer,"The Constitutional Framework for Data Access Rights",in German Federal Ministry of Justice and Consumer Protection Max Planck Institute for Innovation and Competition eds.,Data Access,Consumer Interests and Public Welfare,Baden-Baden,2021,pp.157-161. ②整体而言，既有研究即便涉及对利用主体权利的探讨，要么是较为原则，如吕富生：《论私人的政府数据使用权》，载《财经法学》2019年第6期。(二)权利性规则的立法方案及完善 反思公共数据的权属、公共数据开放管理模式的相关基础性规定，提示我们应转换视角，从数据权属规定的制度建构，转向数据利用权利的制度建构，通过公共数据公平利用权的权利内容规定(内容构成)、权利救济规定(救济程序)等权利性规则，探讨公共数据开放利用法律制度的完善。
唯有以明确的权利为基础，方可构造和优化公共数据开放的法律制度体系。参见李忠夏：《国家所有的宪法规范分析——以国有财产和自然资源国家所有的类型分析为例》，载《交大法学》2015年第2期，第17页。
例如，除了福建省的规定外，《山西省政务数据资产管理试行办法》第7条、《汕头经济特区电子政务建设管理办法》第27条均明确公共数据属于国家所有。制度设计和实践不应当片面强化对公共数据资源单方面的管理权或规制权，还应重视在法律上为公共服务的对象——公共数据利用主体建构可操作、周延的权利规则，进而形成理性、公平的公共数据开放利用法秩序。
就比较法而言，在欧盟公共数据利用制度的建构初期，便有部分公共机构依靠其数据管理者的角色，以营利为目的将公共数据作为经营性资产处理，并采用拒绝社会主体的利用申请、高标准收费、价格歧视等方式滥用其支配地位和进行寻租，导致了公共数据开放制度的异化与混乱。应该看到，公共数据的公平利用并不等于完全免费、自由、无限制使用，义务负担规则也并不当然构成对公平利用权的侵害。(46)参见夏义堃：《西方国家公共信息资源定价问题研究综述》，载《图书情报工作》2014年第11期，第130-131页。(36) 四、公共数据公平利用权的规则展开 在上述讨论基础上，公共数据公平利用权的规则展开，试图回答对这一权利在规则层面应如何具体化的问题。参见《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》第22-27条、《广东省公共数据管理办法》第36-38条。不过，基于公共数据开放作为公共服务的基本定位，利用人之间原则上应具有相同的利用公共数据的地位，这便自然派生出了平等保护的要求，利用主体有权防御公共机构对数据利用资格的不当限制，这对应着资格准入维度政府的公平对待义务。
后者强调的是缔约程序的公平竞争化，对应的主要是参与政府选拔程序的机会公平，而不是广泛参与利用公共数据资源的实质公平。国家应通过制度设计，保持监管者与经营者的角色区分，而不能让公共数据管理者借行政权力获得垄断地位。
第三，公共数据利用主体在享有权利的同时所应承担的安全保障、缴费等义务性规则的设定要求。我国的公共数据开放主要呈现出实践先行、立法滞后、文件治理、政策推动的特征，地方政府往往居于游戏规则设定的主导地位。
本文拟从公共数据利用者视角切入，以我国已有规范文本和实践为基础，结合比较法经验，提出、探讨和展开公共数据公平利用权这一命题。我国首部以公共数据为主题的地方性法规《浙江省公共数据条例》也在第27条规定：本条例所称公共数据开放，是指向自然人、法人或者非法人组织依法提供公共数据的公共服务行为。
因此，立法不仅应当对公共数据公平利用权的内容进行规定，还应当注重权利的救济，对救济程序和应受救济的侵权情形进行规则表达。基于对公共数据公平利用的规范要求，本文尝试提出公共数据公平利用权之概念。一是安全保护责任，即建立健全数据安全管理制度，提供符合法律法规要求的安全保障水准，防止数据泄露、毁损或被不当利用等。在规范解释上，《宪法》第9条规定的物理性资源往往具备重要性、稀缺性、规模经营性的特点，无法实现多人共同开发，只能采取诸如特许经营的方式对公共资源进行开发、利用和交易，并将获得的收益上缴国库。
公共部门机构若是直接参与到公共数据的经营性活动中，例如自行开发或合作开发相应的数据产品以获利，往往可以更容易和以更低成本获得数据，因而可获得对其他参与者的竞争优势，并设置有利于自身经营的政策。(27)因此，对于排他性授权利用的范围、程序应当进行严格限定。
确保实质利用，首先需要公共机构根据其法定职责、按照法定的内容要求来开放公共数据以供利用。(48)因此，收益的非均衡分布构成了受益者分担成本的正当性基础，而免费原则恰恰意味着由那些没有利用公共数据的主体为利用数据获利的主体买单。
例如，爱尔兰政府在关于欧盟PSI指令的适用指南中提供了法定的申诉机制(由信息专员办公室负责)，信息专员在听取申诉后，应决定是否确认、更改或废除该公共机构的决定，利用主体针对信息专员的处理还可以进一步提起诉讼，获取司法的最终补救。另一方面，可以增设权利主体对虽在开放目录范围内、但未按法定程序开放的公共数据有权提出开放主张，权利主体有权对开放目录提出异议这类权利请求规定，并设定相应的回应时限及流程、完善利用主体的程序参与机制。
(32)目前已有个别地方意识到了这一点，如《贵阳市政府数据共享开放条例》第21条规定了利用主体对开放目录的异议机制。(17)无条件开放的数据不得设定准入门槛。(12)See Kirsti Nilsen,"Economic Theory as It Applies to Public Sector Information",44(1)Annual Review of Information Science and Technology 419,429(2010). (13)参见王旭：《论自然资源国家所有权的宪法规制功能》，载《中国法学》2013年第6期，第13-14页。为了更好地明确规则的保护目的与指向、对规则实践进行指导，建议在立法目的与具体规则内容中明确规定公平利用权，避免公共数据开放管理的相关规范在实践中被片面解释为政府自身的单方决定事项。
公共数据公平利用权，重心在于公共数据的利用权，其对应的是数据开放义务。(41)目前我国已有立法也均未规定公共机构因违反公平利用要求导致权利主体无法利用数据的情形可进入行政复议或诉讼。
传统上，政府信息公开的权利基础是知情权，而知情权的政治哲学基础则是国家与人民之间的关系，特别是公共权力来自人民并受后者监督的观念。在具体的规则展开上，应增设聚焦公平利用权内容的专门规定，一方面，需要明确规定利用主体享有免于歧视和不公平对待的权利。
二是注重防范数据利用的风险，抑制利用主体滥用数据。(50) 第二，应当根据数据利用的不同类型而设定差异化的收费规则。